Του Len Shackleton*
Σύμφωνα με τους Times, ο Rishi Sunak εξετάζει την επιβολή ενός φόρου έκλυσης αερίων άνθρακα για ολόκληρο το Ηνωμένο Βασίλειο. Ο Υπουργός Οικονομικών βλέπει δύο πλεονεκτήματα σ’ αυτή την πρόταση: Μπορεί να συμβάλλει στην επίτευξη του στόχου των μηδενικών καθαρών εκπομπών μέχρι το 2050 και ταυτόχρονα να παραγάγει σημαντικά δημόσια έσοδα (αναφέρεται το ποσό των 27 δισεκατομμυρίων λιρών μέχρι το 2030), μειώνοντας έτσι το κατά πόσο άλλοι φόροι, και ιδίως ο φόρος εισοδήματος, θα πρέπει να αυξηθούν για να εξισορροπηθούν οι τεράστιες δαπάνες για τον κορονοϊό.
Ο φόρος άνθρακα είναι η αγαπημένη ιδέα των οικονομολόγων για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, και αναφέρθηκε για μια ακόμη φορά αυτή την εβδομάδα από τον καθηγητή Dieter Helm και άλλους σε μια πολύ ενδιαφέρουσα συζήτηση του Think Tent στο εικονικό συνέδριο του Συντηρητικού Κόμματος. Δεν είμαι όμως τόσο σίγουρος ότι στην εφαρμογή της αυτή η πρόταση θα είναι τόσο ελκυστική όσο μπορεί να υποθέτουν οι σύμβουλοι του κ. Sunak.
Πρόκειται για μια ειδική περίπτωση ενός πιγκουβιανού φόρου, που ονομάστηκε προς τιμήν του C.A. Pigou, ενός οικονομολόγου συγχρόνου του Κέυνς στο Κέμπριτζ. Ο Πιγκού ενδιαφερόταν για τον τρόπο με τον οποίο οι “αρνητικές εξωτερικότητες”, για παράδειγμα αυτές που οφείλονται στη ρύπανση, μπορεί να σημαίνουν ότι η παραγωγή ενός εργοστασίου υπερβαίνει το “κοινωνικώς βέλτιστο” επίπεδο, ενώ ο καταναλωτής πληρώνει λιγότερα από την “κοινωνικώς βέλτιστη” τιμή. Όπως πολλές γενιές εξεταζομένων για την εισαγωγή στα πανεπιστήμια θα θυμούνται, ένα απλό διάγραμμα στο σχολικό εγχειρίδιο καταδεικνύει ότι το πρόβλημα είναι πως τα οριακά κοινωνικά κόστη υπερβαίνουν τα οριακά ιδιωτικά κόστη. Ο ορισμός ενός φόρου που θα ισούται με το οριακό εξωτερικό κόστος θεωρητικά επιλύει αυτό το πρόβλημα.
Λέω “θεωρητικά” γιατί οι κυβερνήσεις δεν έχουν την παραμικρή ιδέα ποια είναι τα οριακά ιδιωτικά κόστη και τα κοινωνικά κόστη των δραστηριοτήτων εκατοντάδων χιλιάδων επιχειρήσεων. Δεν είναι γι’ αυτό σε θέση να ορίσουν το ύψος ενός φόρου ώστε να ισούται με τα οριακά εξωτερικά κόστη. Για να χρησιμοποιήσω έναν αγαπημένο όρο του αείμνηστου Ronald Coase, εδώ έχουμε “οικονομικά του μαυροπίνακα”, δηλαδή μια θεωρητική και όχι πρακτική λύση.
Μπορούμε βεβαίως να πούμε έναν αριθμό στην τύχη: το Υπουργείο Οικονομικών φαίνεται να προκρίνει τις 75 λίρες ανά τόνο εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα. Πρόκειται όμως για έναν μέσο αριθμό και όχι οριακό και σε μεγάλο βαθμό στο περίπου. Ακόμη, όπως επεσήμανε ο Jamie Whyte στη συζήτηση του Think Tent, οι ισχύοντες φόροι στο πετρέλαιο και τη βενζίνη ήδη υπερβαίνουν αυτό το επίπεδο. Μήπως αυτό σημαίνει ότι θα πρέπει να μειωθούν; Μάλλον όχι, αν η κυβέρνηση ενδιαφέρεται για φορολογικά έσοδα.
Υπάρχει μάλιστα ένας πολύ μεγάλος αριθμός φόρων και επιδοτήσεων (για παράδειγμα μηδενικά τέλη στα καύσιμα αεροπλάνων, χειμερινό επίδομα καυσίμων για συνταξιούχους, έλεγχοι στις τιμές της ενέργειας) που διαστρεβλώνουν τα κίνητρα και επηρεάζουν το επίπεδο των εκπομπών άνθρακα. Ενώ η κατάργηση όλων αυτών από έναν απλό φόρο άνθρακα μπορεί να ήταν μια βελτίωση, ο Υπουργός δεν φαίνεται να έχει αυτό κατά νου.
Οι φόροι άνθρακα έχουν δοκιμαστεί. Η Αυστραλία είχε έναν τέτοιο φόρο από το 2012 μέχρι το 2014, όταν η νέα κυβέρνηση του Tony Abbott τον κατάργησε. Μια αποτίμησή του από τον συγγραφέα του ΙΕΑ Alex Robson βρήκε ότι τα οφέλη ήταν λίγα, τόσο σε ό,τι αφορά τη μείωση των εκπομπών, όσο και στη δημοσιονομική θέση της χώρας. Αφ’ ενός, ο ισχυρός ανταγωνισμός από το εξωτερικό είχε ως αποτέλεσμα πολλές επιχειρήσεις που βασίζονται στη μεγάλη κατανάλωση ενέργειας δεν μπορούσαν να μετακυλήσουν τον φόρο στους καταναλωτές, συνεπώς η κατανάλωση δεν μειώθηκε - μολονότι κάποιες επιχειρήσεις μπορεί να αναγκάστηκαν να μεταφερθούν στο εξωτερικό. Αφ’ ετέρου, το βάρος των υψηλότερων τιμών ηλεκτρισμού έπεσε δυσανάλογα στους φτωχότερους ανθρώπους, έτσι το σύστημα φορολόγησης του προσωπικού εισοδήματος περιορίστηκε για να αντιμετωπιστεί εν μέρει αυτή η συνέπεια, μειώνοντας την όποια καθαρή αύξηση των φορολογικών εσόδων.
Μια εναλλακτική στον φόρο άνθρακα είναι το σύστημα ανταλλαγής και εµπορίας ποσοστώσεων (“cap and trade”) που αντλεί την έμπνευσή του από το κλασικό άρθρο του Coase “The Problem of Social Cost” (Το πρόβλημα του κοινωνικού κόστους. Ο Coase υποστηρίζει σ’ αυτό το άρθρο ότι πολλά από τα προβλήματα που αφορούν εξωτερικότητες μπορούν να επιλυθούν αν τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα είναι σαφή και ξεκάθαρα, και τα κόστη συναλλαγής είναι χαμηλά. Η πολιτική ανταλλαγής και εµπορίας ποσοστώσεων δημιουργεί στην πράξη ένα ιδιοκτησιακό δικαίωμα σε ό,τι αφορά τις εκπομπές άνθρακα, μια άδεια που παραχωρείται από το κράτος. Στη συνέχεια, οι επιχειρήσεις είναι ελεύθερες να εμπορευτούν άδειες. Όσες μπορούν να μειώσουν τις εκπομπές τους σε επίπεδα χαμηλότερα από αυτά που τους έχουν αναγνωριστεί, μπορούν να πουλήσουν το υπόλοιπο των δικαιωμάτων εκπομπής τους σε νέες επιχειρήσεις ή σε ήδη υφιστάμενες που συνεχίζουν να παράγουν εκτεταμένες εκπομπές.
Σταδιακά, το κράτος μειώνει το ανώτατο όριο των εκπομπών και έτσι προσεγγίζει περισσότερο τον στόχο των μηδενικών εκπομπών. Στην εκάστοτε χρονική στιγμή, η διαδικασία ανακάλυψης της αγοράς παράγει μια υπόρρητη τιμή για τις εκπομπές άνθρακα.
Το σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ είναι το πιο γνωστό από αυτά τα συστήματα ανταλλαγής και εµπορίας ποσοστώσεων: το Ηνωμένο Βασίλειο μετέχει εδώ και πολύ καιρό σ’ αυτό. Το σύστημα της ΕΕ αντιμετώπισε πολλά προβλήματα με τον ορισμό των ανώτατων ορίων και την κάλυψη του. Η απάτη ήταν ένα υπαρκτό πρόβλημα. Μια πρόσφατη αποτίμηση εκτιμά ότι απέδωσε κάποια θετικά αποτελέσματα, μολονότι γίνεται παραδεκτό ότι είναι δύσκολο να διαχωριστούν τα αποτελέσματα του προγράμματος αυτού από άλλους παράγοντες που επενεργούν στην ευρωπαϊκή και την παγκόσμια οικονομία. Το μεγαλύτερο αποτέλεσμα φαίνεται να παρήχθη στον κλάδο της ηλεκτρικής ενέργειας.
Το Brexit προσφέρει την ευκαιρία να μετακινηθούμε σε έναν φόρο άνθρακα. Θα είναι καλύτερο αυτό; Αν ο Υπουργός Οικονομικών αποφασίσει να ακολουθήσει αυτόν τον δρόμο, πρέπει να γνωρίζει ότι ο φόρος άνθρακα απέχει πολύ από το να αποτελεί την τέλεια λύση στα προβλήματά του. Η εισαγωγή του επίσης πρέπει να συνοδεύεται από προσπάθειες για την αντιμετώπιση του πολύπλοκου δικτύου των φόρων και των επιδοτήσεων που σήμερα διαστρεβλώνουν τις προσπάθειες για τη μείωση των εκπομπών. Αυτό αναπόφευκτα θα προκαλέσει την αντίδραση των επενδεδυμένων συμφερόντων. Ο Υπουργός θα πρέπει επίσης να γνωρίζει ότι ένας φόρος άνθρακας σημαντικού ύψους θα μετακυλιστεί στους καταναλωτές, και μεταξύ αυτών και σε μη προνομιούχες ομάδες.
Ακόμη, υπάρχει ο κίνδυνος να προσπαθήσουμε να πετύχουμε δύο στόχους πολιτικής - τη μείωση των εκπομπών και την αύξηση των φορολογικών εσόδων - με ένα μέσο. Δεν είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς ένα επίπεδο φόρου που μειώνει δραστικά τις εκπομπές, αλλά συνεπεία αυτού μειώνει και τους φόρους που καταβάλλονται στα δημόσια ταμεία - ένα είδος καμπύλης Laffer για τον φόρο του άνθρακα. Στην περίπτωση αυτή, θα εμφανιστεί άραγε ο πειρασμός να μειωθεί ο φόρος για να ενισχυθούν τα έσοδα; Δεν θα στοιχημάτιζα εναντίον αυτής της προοπτικής.
Από την άλλη πλευρά, αν η κυβέρνηση επιθυμεί όντως να συμβάλλει ουσιωδώς στην παγκόσμια προσπάθεια για τη μείωση των εκπομπών άνθρακα, ακόμη και ένας πολύ υψηλός φόρος εκπομπών άνθρακα στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν θα επαρκεί.
*Ο Len Shackleton είναι μέλος της εκδοτικής και ερευνητικής ομάδας του Institute of Economic Affairs και καθηγητής οικονομικών στο Πανεπιστήμιο του Μπάκινγκχαμ.
**Το άρθρο δημοσιεύθηκε στα αγγλικά στις 9 Οκτωβρίου 2020 και παρουσιάζεται στα αγγλικά με την άδεια του Institute of Economic Affairs (IEA) και τη συνεργασία του ΚΕΦίΜ - Μάρκος Δραγούμης.
